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國家如何「系統性」思考救災?--寫在台鐵太魯閣號事故後

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發表於 2021-4-18 01:58:03 | 顯示全部樓層 |閱讀模式
國家如何「系統性」思考救災?——寫在台鐵太魯閣號事故後
張賢龢 03 Apr, 2021
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台鐵太魯閣號4月2日在花蓮清水隧道疑遭工程車砸中出軌,造成50人罹難。 圖/聯合報系資料照
寫這篇文章之前,祈願天佑台灣,祝福所有救災相關人員平安,受困人員都能順利救出。

愚人節過後一天,上天在太魯閣號列車上開了全台灣一個大玩笑。雖然沒有清明時節的紛紛細雨,但守候在電視機前的同胞們幾欲斷魂。除了馬上就有究責的聲音響起,相關單位開始釐清責任,接著要準備的事情還有安撫罹難家屬、發放補償金、管理捐款、確認遺體,還有現場的管理與復原等等。

救災現場需要注意哪些面向?

我非半仙,知道後續即將面臨這些事情,係因所有災害的應變與復原會遇上的困難都大同小異,差別在於是否有足夠的經驗與時間,將這些經驗與做法整理出來,讓現場救災人員不再見事辦事,能夠以系統性的觀念來統整救災的做法,在後續問題浮現之前,搶先處理好。


大體說來,依照美國的經驗,救災人員在各類災害現場均有幾項共通的需求1,針對這項災害,我簡單介紹如下:

1. 各部門與各單位間的聯繫與整合

目前雖然經過總統指示,已有中央部會的人員進駐協助,但因為應變這場災害涉及的部門與單位複雜,因而在各部門間需要建立起連繫跟整合的管道,後續作業時也將會有更多的團體加入(例如社工單位與民政單位)。參與救災的人員越多,背景越多元,自然溝通起來更加複雜困難,因此現場救災人員若能儘快建立起跨部門與單位間協調的機制(例如召開每日協調會議),對後續救災與復原會有很大的助益。

2. 人員收容與協助

在應變這場災害的同時,災後復原也同時啟動,從列車上疏散下來的人,必須進行身分核對以及後續的住宿或是交通安排,而不幸罹難者除了必須進行大體的辨識外,各種證明文件與協助家屬辦理相關後事的作業也需要同時進行。

傷者與失蹤者的名單需儘快核對後公布,否則為了查詢生還與傷亡名單以及生還者送往醫院的時間與地址,全台灣的鐵路車站與救災單位的電話將塞滿查詢電話。寫這篇文章的當下,花蓮縣消防局的電話線已經塞爆,數百通留言尚未回覆,因而筆者建議花蓮縣消防局或是中央機關協助設立專線,讓非緊急電話(例如查詢死者身分或是新聞約訪)與緊急電話分流,以免耽誤了原本轄區內車禍或是其他意外事故救援的緊急救助服務。
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參與救災的人員越多,背景越多元,自然溝通起來更加複雜困難,因此現場救災人員若能儘快建立起跨部門與單位間協調的機制,對後續救災與復原會有很大的助益。 圖/聯合報系資料照
3. 物資的管理與協助

大型災害發生後常激起大眾的同情心,因而接下來必然會有大量捐款與善款湧入當地政府,而地方政府人力有限,災害發生後原本的業務還得執行,政府採購與花錢又有相關的規定與作法,所以如果沒有專門的單位或是專業人員來協助善款的記帳與收納,幾個月甚至數年後,捐款收支明細必然受到質疑。

4. 衛生與醫療服務

本次列車出軌發生在醫療資源較為不足的地方,雖然有許多外縣市搜救與醫療隊伍馳援,但重大醫療器材無法隨團運往花蓮,因而後續的救災過程中,很有可能需要規畫醫療後送與空中轉診的機制,以持續減低傷亡人數。

5. 人命搜索與救援

現場工作腹地狹小,當前災害剛發生不久,所有的人還在亢奮與緊張的情緒之中,身體尚未感到勞累,但如果不趕快尋找救災人員的休息地點,開始規畫救難人員(包括決策官員)的輪班調度機制,不久後將見到救災人員受傷或是決策官員病倒的新聞。救難人員也是人,也需要輪替休息,還需要心靈的關懷,如果不先設法避免這些危害,後續問題必然接踵而至,終至拖累整體救災進度。

6. 新聞與資訊的發布

目前新聞媒體均被規畫在管制區域之外,這是一大進步。但新聞的發布截至本文寫成為止,似乎仍然由地方首長或是中央部會官員負責,建議應盡速規畫固定的新聞發布時間,讓發言人統一說明最新的救災進度以及相關作法,並安排相關救災人員受訪,以提供現場救災的正確資訊。

因此當大家要評論這場災害時,不能只從事件發生當下的點去評論,如此只能見到「事故發生當下」的問題,見不到應變之後與災前整備的方法。

稍具災害管理知識者,雖然能從災害發生的點往前後思考相關的做法——例如現在討論到在邊坡上加裝圍欄——但這些在時間軸上的「點」無法形成大的戰略,一個一個的作法若不加連接,也難以改善整體的沈痾。
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大家要評論這場災害時,不能只從事件發生當下的點去評論,如此只能見到「事故發生當下」的問題,見不到應變之後與災前整備的方法。 圖/聯合報系資料照
如何系統性思考救災?

比較適當的思考方式,是將災害發生前後的各個階段列出,思考每個階段可以做的事情,接著串連起這些事情之間的關係,進而形成全面的策略,以涵蓋未來的相關事件。

現今多數對這場災害的討論還停留在「點」與「線」上面(如下圖一與圖二),因而容易陷入「見樹不見林」的窘境,故目前的討論多數聚焦在現場的救災作法,以及指揮者有無作為上面,但更重要的後勤物資管制、救災人員輪替,甚至接下來要怎樣安頓生還者以及相關家屬的作法,其實更加急迫。
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針對救災的思考方式。對應文中敘述由左至右為圖一、圖二、圖三。 圖/作者提供
傳統的思維方式(圖一),從災害發生的時刻(紅點)往後思考,思考的時間侷限在當下應變的做法。進階的思維方法(圖二),從災害發生當下往前後思考,注意思考的週期較長,自然可想到的做法更多。

系統性的思考方式(圖三),從災害發生當下往前後思考,並經由過往經驗及相關研究,討論不同階段(如圖中A、B、C、D)將可行的做法(如A1、 B1、C1、D1等點),進而思考這些作法間如何配合與調整(見圖中紅色虛線)。如此才能形成整個面,以助討論各項災害管理的措施。

這場災難過後,如果要根本地改善國家管理災害的能力,唯有從系統面上著眼,從各項可能的措施下手,進而規劃出全面的策略。當然在這樣的系統性思考過程中,專業與專責的災害管理單位十分重要,畢竟不同災害發生後有許多相通的地方,各種災害處理的經驗與人員要能夠互相傳承,把管理災害視為一項重要的專業。

讓專責的人處理不同災害中重複發生的狀況,畢竟我們無法百分之百保證意外是否還會發生,如此才能有效地整備應對。

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讓專責的人處理不同災害中重複發生的狀況,畢竟我們無法百分之百保證意外是否還會發生,如此才能有效地整備應對。 圖/聯合報系資料照
請見這份文件中,關於Emergency Support Functions(ESFs)的說明與例子(pp. 21-22)。
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